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19. Transport and Mobility

Para lograr una movilidad urbana sustentable se debe entregar la infraestructura adecuada a los distintos modos de transporte, priorizando el transporte público y los modos no-motorizados.

Posteado por Por admincedeus Fecha 27 de junio, 2016

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Palabras clave

Accesibilidad, intermodalidad, movilidad sustentable, políticas de transporte urbano

Highlights

El tema central de este Issue Paper es cómo lograr una movilidad urbana sustentable.

Se debe entregar la infraestructura adecuada a los distintos modos de transporte.

Se debe dar prioridad a los modos de transporte público y a los modos no-motorizados.

Se debe lograr un manejo apropiado de la demanda y una provisión eficiente de intermodalidad.

Se debe resolver los problemas de transporte y accesibilidad de grupos particulares de la población (ej. Mujeres, personas con movilidad reducida y personas de mayor edad).


El desafío de la movilidad urbana sustentable consiste en diseñar y operar un sistema de transporte de calidad, que permita a los habitantes de la ciudad hacer viajes para satisfacer sus necesidades de manera eficiente y sostenible. Esta sostenibilidad exige que, desde la perspectiva de las futuras generaciones, la evolución en el tiempo de estos patrones de viaje requiera un nivel de recursos alcanzable, no afecte de un modo irreversible al medioambiente y promueva relaciones sociales equitativas. Esta sostenibilidad social se encuentra determinada por cuán accesible es la ciudad en su conjunto para cada uno de los residentes, incluyendo a los grupos de menor ingreso, los jóvenes, la gente de mayor edad, las personas con movilidad reducida, las mujeres y los niños. La movilidad sustentable exige una experiencia dignificante y por lo tanto los sistemas de transporte urbano deben ser seguros, limpios y ofrecer alternativas asequibles para todos, permitiendo de esta forma acceder a oportunidades, servicios, bienes y espacios públicos.

Los distintos modos de transporte generan distintos impactos en términos de esta óptica. Así, es claro que si una persona realiza un viaje a pie o en bicicleta genera una huella ambiental y requiere un espacio urbano menor que si el viaje exige mover un vehículo motorizado. Entonces, una medida efectiva para promover la movilidad sustentable es priorizar los modos de transporte que exigen una carga ambiental, social y espacial menor para la ciudad. Esta prioridad se debe ver reflejada en la planificación, inversión e implementación de políticas que los favorezcan. Una decisión crítica que fomenta o desincentiva los distintos modos de transporte es la forma como se distribuye el espacio vial disponible. Las fuerzas que definen esta distribución ocurren principalmente durante los periodos punta, que es cuando un mayor número de habitantes se desplaza simultáneamente y, por lo tanto, la congestión es máxima. Durante el resto del día los volúmenes de viajeros son menores y la distribución del espacio definida en el periodo punta es suficiente para dar curso a los flujos de los distintos modos. Como cualquier recurso limitado, es importante distribuir el espacio vial priorizando los modos que hacen un uso más eficiente del espacio y aquellos que se desea fomentar en el mediano y largo plazo.

Para viajes al interior de la ciudad durante los periodos punta, el transporte motorizado individual resulta ser el menos eficiente debido a que las externalidades que genera por pasajero (congestión, contaminación, accidentes, ruido) son significativamente más altas que las generadas por otros modos como transporte público, caminata o bicicleta. En este sentido, el automóvil es particularmente ineficiente porque, además de generar mayores externalidades por pasajero transportado, utiliza un mayor espacio vial que la mayoría de los otros modos. Incluso dentro de las distintas opciones de transporte público existen diferencias significativas en cuanto a la externalidad y espacio vial requerido por pasajero. Sin duda, un bus es más eficiente en este ámbito que un taxi. Por lo tanto, la creciente tendencia en el uso del automóvil a nivel mundial, no siendo Chile la excepción, que principalmente se debe al crecimiento económico de países en vías de desarrollo y la apertura de mercados internacionales resulta muy preocupante. Este fenómeno responde por una parte a que en la mayoría de las ciudades los automovilistas pagan una proporción muy baja del costo social total del uso del auto. Y por otra, a que el espacio vial provisto para el uso del automóvil es muy elevado en comparación al que reciben otros modos. Ambas señales generan efectos de corto y largo plazo que terminan fomentando el uso del automóvil.

Así, en este capítulo se describen dos temas en los cuales se identifican aportes centrales orientados a revertir esta tendencia, y a promover efectivamente el uso de alternativas sustentables de movilidad. La primera categoría corresponde a la tarificación y el financiamiento del transporte urbano. La segunda corresponde a aportes en el área de demanda por transporte e intermodalidad.

Tarificación y financiamiento del transporte urbano

El transporte urbano en Chile ha sufrido un fuerte cambio en las últimas décadas, con una clara tendencia hacia el aumento del transporte motorizado privado en detrimento del transporte público. La tabla muestra, a modo de ejemplo, la evolución en el tiempo de la participación del transporte privado versus público en Santiago de Chile.

Tabla: Evolución de la partición modal del transporte privado y público en Santiago. Fuente Encuesta origen destino, SECTRA.

  1977 1991 2001 2012
Transporte privado 11,6% 19,7% 39,2% 46,4%
Transporte público 83,4% 70,5% 51,9% 46,9%

 

Como muestra la tabla, cada vez una mayor proporción de la gente utiliza el transporte privado, mientras que la participación del transporte público decrece. Es posible concluir que el uso del automóvil ha dejado de ser un privilegio del sector más adinerado de la población. También que el sector de menor ingreso depende del transporte público para muchos de sus desplazamientos. Esta tendencia de mayor uso del automóvil también ocurre, aunque en distinta magnitud, en otras ciudades. En esta sección se discute cómo la tarificación y el financiamiento del transporte público podrían ayudar a revertir esta tendencia que atenta contra una movilidad urbana sustentable.

En la actualidad el transporte público está parcialmente subsidiado. Desde el año 2013, a través de la ley 20.696 (que actualiza la ley 20.378), se destinan $380.000.000.000 al año para transporte público remunerado de pasajeros que se dividen en partes iguales entre la provincia de Santiago (incluyendo a Puente Alto y San Bernardo) y el resto de las regiones[1]. Esto equivale a aproximadamente 574 millones de dólares anuales y un 0,2% del PIB. Por otro lado, el transporte motorizado individual está sujeto a tarifas fijas (permiso de circulación anual, por ejemplo), y a tarifas que varían con el uso en forma indirecta (a través de impuestos a los combustibles) y directa (autopistas concesionadas).

A pesar de la actual existencia de mecanismos de tarificación y financiamiento, éstos son sin duda imperfectos y pocas veces diseñados para promover una movilidad sustentable. El gran desafío está en identificar cómo usar de mejor manera los instrumentos actuales e implementar nuevas políticas que promuevan los modos eficientes. Para esto identificamos las siguientes medidas, acciones y desafíos que deben ser abordados desde la investigación en CEDEUS.

La primera línea de investigación corresponde a la cuantificación de los componentes de una tarificación eficiente del transporte urbano. La teoría de tarificación indica que para obtener el mayor bienestar social posible, en cada mercado el precio debe ser igual al costo marginal social que se descompone en el costo marginal de operación y el costo marginal externo. Mientras que para el transporte público y  privado el costo marginal de operación es fácil de conocer, al menos para los agentes que lo incurren, el costo marginal externo no lo es. Las tarifas deben lograr que estos costos externos de transporte sean internalizados y, en este sentido, es imperativo desarrollar y aplicar una metodología para estimarlos en el contexto de las ciudades del país que presentan niveles de congestión altos. Esto adquiere especial relevancia ya que es la base de la tarificación eficiente del transporte urbano y debe diferenciar por modo, hora del día, lugar en la ciudad, etc. Finalmente es importante reconocer en este proceso que algunas de las externalidades ambientales tienen un impacto global que trasciende a la propia ciudad.

Una segunda línea de investigación relevante es estudiar cuáles medidas de tarificación son más efectivas para revertir la tendencia de aumento de participación del transporte privado. Para este fin existen varias soluciones posibles que deben ser estudiadas en un caso aplicado a distintas ciudades del país. Por ejemplo, implementar tarificación al automóvil por cordón, o aumentar el subsidio para el transporte público con el objetivo de reducir tarifas. Al focalizar recursos en reducir tarifas es importante considerar la focalización de estos recursos hacia usuarios de menor ingreso lo que permitiría mejorar el acceso y la equidad en la ciudad. También es posible destinar recursos a mejorar la operación, cobertura, frecuencia, confiabilidad, entre otras variables de diseño y operación del transporte público que afectan la elección de los individuos. Para lograr estudiar estas alternativas y poder hacer recomendaciones de política es imperioso desarrollar un modelo que pueda ser aplicado, con datos disponibles, en ciudades grandes y medianas del país. Este modelo debiera permitirnos acercarnos hacia estrategias óptimas de financiamiento a sistemas de transporte público en Chile que sugieran un subsidio óptimo y una tarifa óptima para distintas configuraciones urbanas. En este modelo se debe considerar como una variable relevante (y lamentablemente distintiva en el caso de Santiago) los distintos niveles de evasión tarifaria.

La tercera línea de investigación clave es analizar y recomendar la mejor manera de financiar la infraestructura vial necesaria para una movilidad sustentable. Para esto es necesario promover distintos modos de transporte, lo que requiere la existencia de infraestructura apropiada. Proporcionar la cantidad apropiada de vías para automóviles, corredores de transporte público, ciclovías, veredas adecuadas, entre otras, es fundamental para lograr un avance significativo hacia el uso eficiente y sustentable del sistema de transporte. Para financiar esta provisión de infraestructura existen diversas maneras; por ejemplo, se pueden aumentar los cobros por uso de autopistas y transporte privado motorizado, aumentar costo de estacionamientos, crear impuestos adicionales a los combustibles, o aumentar impuestos al consumo o impuestos a la renta. Investigar cuál de estas posibilidades o qué combinación de ellas es la mejor manera de financiar la provisión de infraestructura es una línea de investigación clave para el desarrollo sustentable.

El desarrollo de estas tres líneas de investigación en CEDEUS aportaría en general al diseño de políticas públicas de inversión y financiamiento en infraestructura vial, y al diseño de esquemas de tarificación del sistema de transporte urbano. En particular, entregaría insumos valiosos para responder las siguientes preguntas de política:

¿Es deseable expandir la red de autopistas urbanas del país?

¿En qué modo de transporte debiera enfocarse la inversión pública en infraestructura?

¿Cómo aumentar la eficiencia de los diferentes sistemas de transporte público de las ciudades a través de mejoras en los esquemas de tarificación?

Demanda e intermodalidad

Desde una perspectiva de desarrollo urbano, la inversión en fomentar alternativas de viaje sustentables es de vital importancia, particularmente en ciudades en vías de crecimiento. Las consecuencias descritas del crecimiento en el uso del automóvil pueden observarse diariamente en la congestión en las calles, en mayor número de accidentes de tránsito, y en el aumento de emisiones contaminantes. Estos problemas afectan directamente la calidad de vida de la población, así como sus decisiones de viaje.

Para promover efectivamente el uso de las alternativas sustentables de movilidad, considerando que los viajes en cualquier ciudad son resultado de la realización de actividades por distintos individuos en distintos contextos, resulta fundamental entender las necesidades y preferencias de los viajeros. Es necesario extender nuestro conocimiento respecto de las decisiones de los viajeros, analizando sus elecciones y prediciendo correctamente la estructura de viajes en la ciudad. Este es un elemento fundamental de la planificación urbana y especialmente relevante cuando se busca fomentar modos de transporte que están irrumpiendo y que muchas veces exigen experiencias intermodales. De esta manera, es necesario identificar los factores relevantes que influyen en el comportamiento, cuantificando su impacto en el proceso de toma de decisiones individuales. Al analizar el impacto que tienen diferentes características del sistema de transporte sobre las preferencias de los viajeros es posible obtener disposiciones al pago de las personas ante cambios en las características operacionales de éste. En este proceso es muy importante reconocer que la población no sólo es diversa en términos de preferencias sino también en requerimientos. A pesar de que la literatura y experiencia al respecto es vasta en términos generales, destacamos algunas áreas en particular donde creemos que es necesario profundizar y extender nuestro conocimiento.

Una primera línea de investigación es comprender de mejor manera las necesidades de grupos de personas en particular. Por ejemplo, es imperativo entender las necesidades de grupos de distinto género, en particular de mujeres en sistemas de transporte colectivo. También es necesario entender mejor el comportamiento de personas de mayor edad, que van constituyendo una proporción cada vez mayor de la población y que presentan niveles de movilidad crecientes. Por otro lado, es de interés comprender las necesidades particulares de personas con discapacidad física y que tengan problemas de movilidad. Para esto se busca hacer un diagnóstico de la situación de movilidad de transporte público y proponer las líneas de acción correspondientes.

Una segunda línea es estudiar el impacto de infraestructura nueva dedicada al transporte público o a fomentar la intermodalidad (por ejemplo, estaciones intermodales). Un caso importante dentro de esta línea son los corredores de Bus Rapid Transit (BRT), a los que aspiran varios sistemas de transporte público en el país (entre ellos Transantiago). Si bien los corredores BRT promueven exitosamente el uso del transporte público, no existen estudios sobre el impacto de sus características específicas (e.g. estaciones de transbordo, infraestructura vial, tipos de vehículo) en las decisiones de los usuarios. Los aspectos tradicionalmente considerados en el análisis de demanda por transporte suele limitarse a aspectos tangibles, como tarifa, tiempos de viaje, y cantidad de transbordos. Sin embargo, en corredores BRT y en otros sistemas de transporte sustentable, otros aspectos intangibles como la comodidad durante el viaje, la percepción de seguridad, y la confiabilidad de los buses resultan particularmente importantes, ya que es en ellos donde se generan las mayores diferencias con respecto a sistemas de transporte público tradicionales. Hoy en día no existe claridad respecto de la percepción de los viajeros respecto de dichos aspectos de la operación de corredores BRT y tampoco sobre su efecto en las decisiones de las personas. Resulta clave entender cómo la implementación de corredores de BRT o cualquier sistema de desarrollo orientado al transporte público genera un impacto en las decisiones de viaje para analizar cómo aporta esta implementación a promover una movilidad sustentable.

Una tercera línea de investigación consiste en entender y cuantificar el impacto de nuevas tecnologías y alternativas modales en la estructura de viajes de la ciudad. Dentro de estas nuevas alternativas es posible identificar, entre otros, a los sistemas de bicicletas públicas (como Bikesantiago), servicios emergentes de transporte privado (como Uber o Cabify), o futuros sistemas de carsharing (como Awto). En este proceso debemos incluir también la necesidad de conocer el comportamiento de los usuarios de taxi colectivo, un modo muy propio de nuestro país y que ha sido tradicionalmente ignorado en nuestros modelos. Entender cómo estos sistemas cambian los patrones de viaje en la ciudad es de gran relevancia, pero a la fecha no existe claridad. ¿Los viajes en estas alternativas provienen del transporte privado, del transporte público, de modos no motorizados, o corresponde a una nueva demanda inducida? ¿Cómo cambian las decisiones de viaje (cantidad de viaje, destino, hora del día, ruta, etc.) y la realización de actividades? ¿Cómo cambia la atractividad al sistema de transporte público, al contar con estas nuevas alternativas para acceder/egresar a él?

Finalmente, un cuarto aspecto relevante de investigación es la visión del sistema de manera global, promoviendo la intermodalidad como eje de un sistema eficiente y sustentable. La integración de alternativas modales (ya sea en tarifas, sistema de pago, infraestructura, operación u otro aspecto) resulta fundamental al momento de proveer un sistema sustentable y accesible a todos los estratos de la población (de distintos niveles socio-económicos, etarios y necesidades).

De la misma manera que en la categoría anterior, el desarrollo de las líneas de investigación del área de demanda e intermodalidad aportaría a responder las siguientes preguntas de política pública:

¿Cómo regular la entrada y operación de nuevas tecnologías que impactan el sistema de transporte de una ciudad?

¿Cómo lograr que distintos modos de transporte se integren de manera efectiva para alcanzar una movilidad sustentable?

¿Cuál es la mejor manera de resolver los problemas de movilidad de los distintos grupos de la sociedad? En particular, ¿cómo solucionar las problemáticas de género, de personas con movilidad reducida, y de grupos de mayor edad en transporte?

[1] Actualmente el Sistema de Transporte Público de Santiago, Transantiago, que integra buses y metro, requiere un monto de subsidio de aproximadamente $400.000.000.000. La diferencia entre el subsidio permanente mencionado y el que se necesita es cubierto con un subsidio transitorio que está asegurado hasta el año 2022.

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